Dio 3.6: Izbjegavnje prekomjerne potrošnje i deficita

„Privlačnost finansiranja potrošnje putem zaduživanja iz perspektive izabranih političara je očigledna. Pozajmljivanje omogućava da se naprave izdaci koji će donijeti trenutne političke koristi, bez izazivanja neposrednih političkih troškova.“⁽⁹²⁾

Kada su rashodi vlade veći od prihoda, dolazi do budžetskog deficita. Vlade obično izdaju kamatonosne obveznice kako bi finansirale svoje budžetske deficite. Ove obveznice čine nacionalni dug. Godišnji budžetski deficit povećava veličinu nacionalnog duga za iznos deficita. Suprotno tome, kada su prihodi vlade veći od rashoda, prisutan je budžetski suficit. To omogućava vladi da isplati vlasnike obveznica i tako smanji veličinu svog duga. U osnovi, nacionalni dug predstavlja kumulativni efekat svih prethodnih budžetskih deficita i suficita.

Prije 1960. godine, postojala je saglasnost među ekonomistima da, iako se dugovi obično povećavaju tokom ratova, vlade treba da budu odgovorne i da stvaraju budžetske suficite kako bi što brže otplatile te dugove. Došlo je do velikih smanjenja duga u Ujedinjenom Kraljevstvu u vijeku nakon Napoleonovih ratova, u Francuskoj nakon Francusko-pruskog rata i u Sjedinjenim Američkim Državama nakon Američkog građanskog rata.⁽⁹³⁾ Dug britanske vlade iznosio je 20% BDP-a na početku 20. vijeka, ali je porastao na preko 200% BDP-a krajem četrdesetih godina prošlog vijeka, uslijed dva svjetska rata i Velike depresije. Nakon Drugog svjetskog rata, zemlja je slijedila konvencionalnu ekonomsku mudrost i smanjila dug na 25% BDP-a do 1990. godine.

Engleski ekonomista Džon Mejnard Kejnz napisao je vizionarski esej 1936. godine u kojem je tvrdio:

„Ludaci na vlasti, koji čuju glasove u vazduhu, svoju uznemirenost crpe iz misli nekog akademskog pisca od prije nekoliko godina. Siguran sam da je moć stečenih interesa uveliko precijenjena u poređenju sa postepenim prodorom ideja. Ne, doista, odmah,, ali nakon nekog vremena; jer na polju ekonomske i političke filozofije nema mnogo onih koji su pod utjecajem novih teorija nakon što navrše dvadeset pet ili trideset godina, tako da ideje koje državni službenici i političari, pa čak i agitatori primjenjuju na trenutne događaje nijesu vjerojatno najnovije. Ali, prije ili kasnije, ideje su, a ne interesi, te koje su opasne za dobro ili zlo.“⁽⁹⁴⁾

Od drugog dijela 20. vijeka, sam Lord Kejnz postao je taj „akademski pisac“ na kojeg su se oslanjali. Godine 1936. objavio je teoriju koja je pružila objašnjenje za trajanje i težinu Velike depresije, kao i rješenje za sprečavanje takvih događaja u budućnosti. Tokom četrdesetih i pedesetih godina prošlog vijeka, kejnzijanska doktrina zavladala je ekonomskom profesijom i ubrzo dominirala razmišljanjem intelektualnih i političkih lidera. Prema kejnzijanskoj analizi, potrošnja vlade i budžetski deficiti mogli su se koristiti za promovisanje stabilnije ekonomije. Kejnzijanci su tvrdili da, umjesto balansiranja budžeta, vlada treba da stvara budžetske deficite tokom perioda recesije i da pređe na budžetski suficit kada postoji zabrinutost zbog inflacije.

Prvi dio tog savjeta bio je lak za političare širom svijeta, ali drugi dio nikada nije bio potpuno usvojen. Potrošnja koja je u trenutku kada se dešava lako uočljiva biračima, dok je plaćanje koje se dešava kasnije, manje očigledno. Do 2023. godine, kumulativni budžetski deficiti u Ujedinjenom Kraljevstvu podigli su odnos nacionalnog duga prema BDP-u na preko 100%. Oslobođeni ograničenja uravnoteženog budžeta, političari su konstantno trošili više nego što su bili spremni da oporezuju. Grafik 21 prikazuje trend tokom proteklih 19 godina, od 2005. do 2023, tokom kojeg su vlade razvijenih ekonomija svake godine imale budžetske deficite. Tržišta u razvoju i ekonomije u usponu počele su da ostvaruju budžetske deficite od 2009. godine. Za tržišta u razvoju i ekonomije u usponu, prosječni budžetski deficit iznosio je 2,8% BDP-a, dok je za razvijene ekonomije prosječno iznosio 4,3% BDP-a u periodu 2005–2023. Nije iznenađujuće da su deficiti bili izraženiji tokom recesija, posebno tokom finansijske krize 2008–2009.godine. Vrijedi napomenuti da su razvijene ekonomije bile više pogođene finansijskom krizom, što je pogoršalo njihove deficite. Grafik 21 takođe pokazuje da su neke ekonomije u razvoju pratile ovaj trend dinamike budžetskog deficita. Međutim, Ukrajina se izdvaja kao izuzetak jer je doživjela dramatičan porast budžetskog deficita nakon 2022. godine zbog ruske invazije. Ovaj rat koji još uvijek traje doveo je do toga da je deficit dostigao gotovo 20% BDP-a do 2023. godine.

Deficiti neizbježno povećavaju nacionalni dug. U razvijenim ekonomijama, bruto dug opšte vlade, mjeren kao procenat BDP-a, skočio je sa 76% u 2005. na 112% u 2023. Slično, u tržištima u razvoju i ekonomijama u usponu, dug je porastao sa 41,5% na 67% u istom periodu.⁽⁹⁵⁾

U Albaniji je dug vlade iznosio 62,9% BDP-a, dok je u Sjevernoj Makedoniji bio 51,6%. U Jermeniji je iznosio 48,7%, Gruzija je imala 39,3%, dok je Ukrajina imala najveći dug, 98,6% BDP-a.

Izvor: IMF, www.imf.org.

Predvidljiva je politička privlačnost potrošnje finansirane zaduživanjem, a ne oporezivanjem. Odražava ono što ekonomisti nazivaju efekat kratkovidosti: tendenciju izabranih političkih zvaničnika da favorizuju projekte koji generišu trenutne, veoma vidljive koristi, na račun budućih troškova koji su manje vidljivi. Zakonodavci imaju podsticaj da troše novac na programe koji donose koristi biračima iz njihovih okruga i grupama sa posebnim interesima koje će im pomoći da ponovo budu izabrani. Ne vole da oporezuju, jer porezi nametnu vidljiv trošak biračima. Budžetski deficiti i zaduživanje omogućavaju političarima da biračima isporuče trenutne koristi bez uvođenja većih poreza. Stoga su deficiti prirodni rezultat demokratske politike koja nije ograničena obavezom balansiranog budžeta.

Neograničeni politički proces ide u prilog dobro organizovanim interesnim grupama i podstiče političare da povećaju potrošnju kako bi ostvarili koristi za nekoliko ljudi, na štetu mnogih. Na primjer, svaki član zakonodavnog tijela ima snažan podsticaj da se bori za izdatke koji donose korist njegovim biračima. Nasuprot tome, postoji malo podsticaja za zakonodavca da bude „čuvar potrošnje“ iz dva razloga. Prvo, takav čuvar bi izazvao gnjev svojih kolega, jer bi ograničavanje potrošnje otežalo njima da isporuče posebne programe za svoje okruge. Oni bi uzvratili tako što bi pružili malo podrške potrošnji u njegovom okrugu. Drugo, i što je važnije, koristi od smanjenja potrošnje i smanjenja deficita koje čuvar pokušava postići (na primjer, niži porezi) pripale bi jednako biračima u drugim okruzima. Dakle, čak i ako uspije, birači čuvara će uživati samo mali dio koristi.

Možda će sljedeća ilustracija pomoći da se objasni zašto je toliko teško za parlamente svih zemalja da dovedu vladinu potrošnju i budžetski deficit pod kontrolu. Zamislite da 450 članova ukrajinskog parlamenta (Verhovna rada) večera zajedno, znajući da će svaki od njih platiti samo mali dio ukupnog računa. S tako malim udjelom, niko ne osjeća potrebu da naručuje skromno. Zašto ne naručiti predjela od škampi, biftek i jastoga kao glavno jelo, te raskošan desert? Čak i ako pojedinačni izbor poveća račun za 45 evra, njihov lični dio troška bi bio samo 10 centi (1/450 od 45 evra). To izgleda kao sjajna pogodba! Naravno, moraće da plate i za ekstravagantne narudžbe drugih 449 osoba. Ali to je tačno bez obzira na to što sami naruče. Rezultat je da svi naručuju ekstravagantno, podižući ukupne troškove za sve, s vrlo malom dodatnom vrijednošću u poređenju s troškovima.⁽⁹⁶⁾

Struktura podsticaja opisana ovdje objašnjava zašto je deficitno finansiranje toliko privlačno političarima. Tokom perioda od 2007. do 2023. godine, budžetski deficiti u zemljama EU podigli su njihov dug za oko 22 procentna poena, dosegnuvši 84% BDP-a.⁽⁹⁷⁾ Osim toga, benefiti obećani penzionerima u okviru programa socijalne zaštite daleko su veći od prihoda od poreza na zarade koji se koriste za njihovo finansiranje. Ove nefinansirane obaveze su još jedan oblik duga. Socijalna zaštita predstavljala je najveći dio rashoda opšte vlade u 2022. godini u svim državama članicama EU, iznoseći 19,5% BDP-a, a najviši udio imale su Francuska i Finska – oko 24% BDP-a.⁽⁹⁸⁾ Kako se udio radno sposobnog stanovništva smanjuje, a broj penzionisanih lica raste,⁽⁹⁹⁾ potrošnja na socijalnu zaštitu će nadmašiti prihode za njeno finansiranje, dodatno komplikovajući dugoročne obaveze vlada.

Šta će se desiti ako vlade država članica EU (ili bilo koje druge zemlje) ne dovedu svoje finansije pod kontrolu? Sjetimo se da, kao i ljudi, i vlade moraju plaćati kamate na novac koji posuđuju. Kako dug nacije postaje sve veći u odnosu na veličinu njene ekonomije, to će se odraziti na kreditna tržišta. Produžavanje kredita vladi zemlje s visokim odnosnom duga prema BDP-u je rizično. Kao rezultat toga, visoko zadužena vlada moraće da plaća veće kamatne stope. Zauzvrat, veći troškovi kamata učiniće još težim za vladu da zadrži potrošnju u okviru svog budžeta ili da zadrži poreze na razumnom nivou, što je manje popularan način prikupljanja novca za finansiranje vladine potrošnje.

Ako dug nastavi da raste u odnosu na prihod, investitori će postajati sve manje voljni da kupuju obveznice koje izdaje država. Na kraju će uslijediti finansijska kriza – ili potpuni bankrot vlade ili finansiranje duga stvaranjem novca i inflacijom. U oba slučaja, uticaj na ekonomiju biće destruktivan. Ovo se desilo u mnogim zemljama, kao što su Grčka, Venecuela, Šri Lanka i Zimbabve, koje nijesu uspjele da kontrolišu vladine finansije. Nijedna zemlja nije imuna na ekonomske zakone.

Pristrasnost političkog procesa ka finansiranju duga i nefinansiranim budućim obavezama je tempirana bomba. Ako se ne ispravi, to će rezultirati ekonomskom krizom: dugovanjima koja se ne mogu isplatiti. Pokušaji da se ta dugovanja ispune kroz veće poreze ili stvaranje novca dovešće do inflacije, ozbiljnog smanjenja prihoda, ili oba. Kontrola vladinog duga, kako postojećeg nacionalnog duga, tako i nefinansiranih obećanih benefita, vjerovatno se neće desiti bez promjene političkih pravila koja bi političarima otežala da troše i obećavaju više nego što su spremni da oporezuju. Postoji nekoliko načina na koje bi se to moglo postići. Ustav može se izmjeniti kako bi se zahtijevalo da vlada uravnoteži svoj budžet. Ili bi ustavnim amandmanom moglo biti propisano da prijedlozi za potrošnju i povećanja zaduživanja vlade moraju dobiti dvotrećinsku ili tročetvrtinsku većinu u zakonodavnom tijelu. Ili bi potrošnja tekuće godine mogla biti ograničena na nivo prihoda iz prethodne godine. Predložene promjene ustavnih pravila ove vrste poboljšale bi efikasnost vlada i spriječile buduću katastrofalnu krizu duga.

Ne želimo da impliciramo da je svaki vladin dug štetan. Baš kao što preduzeće može odgovorno posuđivati novac za ulaganje u produktivnu imovinu, tako može i vlada. Primjeri mogu uključivati izgradnju puta ili mosta gdje se dug može otplatiti putem naplate putarina ili, apstraktnije, podrška naučnom istraživanju koje ima šire društvene koristi. Nažalost, veliki dio vladinog duga širom svijeta danas nastaje zbog trošenja na tekuću potrošnju na račun budućih generacija. Bez čvrstog razumijevanja ekonomskih posljedica prekomjernog zaduživanja, političarima je previše lako da „kupuju“ birače trenutnim dobrima i uslugama, znajući da račun neće doći na naplatu sve dok oni (političari) više ne budu na vlasti.