Dio 3.5: Usvajanje pravila za ograničavanje uticaja posebnih interesa

„Kada kupoprodaju kontrolišu zakonodavci, prve stvari koje se kupuju i prodaju su zakonodavci.“

Demokratski izabrani zvaničnici često mogu imati koristi od podržavanja politika koje favorizuju grupe sa posebnim interesima na štetu šire javnosti. Uzmimo na primjer politiku koja donosi značajnu ličnu dobit članovima dobro organizovane grupe (na primjer udruženje koje predstavlja poslovne interese, članove sindikata ili grupu poljoprivrednih proizvođača), a koja ide na štetu šireg interesa poreskih obveznika ili potrošača. Iako organizovana interesna grupa ima manje članova od ukupnog broja poreskih obveznika ili potrošača, lične koristi koje članovi dobijaju od favorizovane politike obično su velike. Nasuprot tome, iako su mnogi poreski obveznici i potrošači oštećeni tom politikom, trošak nametnut svakome je mali, a izvor tog troška često je teško identifikovati.

Zbog velikog ličnog interesa članova pojedinačnih grupa, oni imaju snažan podsticaj da formiraju saveze i da obavijeste kandidate i zakonodavce o svom stavu po određenom pitanju. Mnogi članovi interesnih grupa odlučuju za koga će glasati i koga će finansijski podržati gotovo isključivo na osnovu stava političara o nekoliko pitanja koja su za njih od posebnog značaja. Nasuprot tome, kako to pokazuje efekat racionalnog neznanja, većina birača će biti uglavnom neinformisana i neće mnogo mariti za štetu nanesenu pitanjem važnim za određenu interesnu grupu, s obzirom na njegov minimalan uticaj na njihov lični život.

Ako ste političar koji traži glasove, šta biste učinili? Očigledno, ne biste dobili mnogo podrške u kampanji favorizovanjem interesa uglavnom neinformisane i neorganizovane većine. Ali, možete dobiti glasne pristalice, učesnike u kampanji i, najvažnije, finansijske doprinose za kampanju favorizovanjem stavova grupa sa posebnim interesom. U ovom dobu medijske politike, političari su pod snažnim pritiskom da podrže interese posebnih grupa, da od njih prikupe sredstva za kampanju i koriste te doprinose kako bi izgradili pozitivnu sliku kandidata na televiziji i internetu. Političari koji nijesu voljni da učestvuju u ovoj igri – oni koji nijesu voljni da koriste državnu blagajnu kako bi dobro organizovanim interesnim grupama obezbijedili povlastice u zamjenu za političku podršku – su u ozbiljno nepovoljnijem položaju. Zbog ovih podsticaja, političari su vođeni kao nekom nevidljivom političkom rukom da odražavaju stavove interesnih grupa, iako to često vodi do politika koje, sagledane kroz sve birače, troše resurse i smanjuju njihov životni standard. Ekonomisti ovaj pristrasni politički proces nazivaju efekat interesnih grupa.

Moć posebnih interesa dodatno je ojačana kroz zakonodavstvo o političkoj trgovini i klijentilističko zakonodavstvo. Politička trgovina je praksa međusobne razmjene glasova između političara kako bi dobili potrebnu podršku za donošenje željenog zakonodavstva. Klijentelističko zakonodavstvo podrazumijeva spajanje nepovezanih projekata koji donose korist mnogim interesnim grupama u jedan zakon. Ova zakonodavna rješenja često omogućavaju kontraproduktivnim projektima koji donose korist interesima pojedinačnih grupa da dobiju zakonodavnu podršku.

Tabela 20 prikazuje klijentelističko zakonodavstvo i trgovina glasovima pojačavaju efekat posebnih interesa i vode ka usvajanju kontraproduktivnih projekata. U ovom jednostavnom primjeru, zakonodavno tijelo sa pet članova razmatra tri projekta: (1) izgradnju sportskog stadiona u opštini A; (2) projekat unutrašnje prašume u opštini B; i (3) subvencije za etanol koje donose korist proizvođačima kukuruza iz opštine C. Za svaku opštinu prikazana je neto korist ili trošak – to jest, korist za opštinu minus poreski trošak koji joj je nametnut. Ukupni trošak svakog od tri projekta premašuje korist (kao što je prikazano negativnim brojevima u donjem redu tabele 20). Dakle, svaki od ovih projekata je kontraproduktivan.

Da su ovi kontraproduktivni projekti glasani pojedinačno, svaki bi izgubio sa glasovima četiri prema jedan, jer bi samo jedna opština imala korist, dok bi ostale četiri pretrpjele gubitak. Međutim, kada se projekti spoje kroz trgovinu glasovima (predstavnici A, B i C bi se mogli dogovoriti da razmijene glasove) ili kroz klijentelističko zakonodavstvo (sva tri programa mogu biti uvrštena u jedan zakon), svi mogu proći iako su svi neefikasni. Ovo se može vidjeti tako što je ukupna kombinovana neto korist pozitivna za predstavnike A, B i C. S obzirom na slabu motivaciju birača da se informišu, oni koji su oštećeni politikama posebnih interesa (kao što su D i E u ovom slučaju) vjerovatno neće ni biti svjesni tih politika. Stoga, podsticaj za podržavanje projekata posebnih interesa, uključujući one koji su kontraproduktivni, čak je i jači nego što pokazuje jednostavan numerički primjer iz tabele 20.

Tržišna razmjena je situacija sa obostranom koristi. Oba partnera u razmjeni očekuju dobit ili se razmjena neće dogoditi. Nasuprot tome, "politička razmjena" može biti situacija sa jednim pobjednikom i jednim gubitnikom, gdje većina glasanjem dobija, ali manjina gubi još više. Ovdje nema garancije da će dobit pobjednika nadmašiti gubitke koje drugi pretrpe.

Tendencija neograničenog političkog procesa da favorizuje dobro organizovane grupe pomaže u objašnjavanju prisustva mnogih programa koji smanjuju veličinu ekonomskog rezultata. Uzmimo na primjer otprilike 20.000 američkih proizvođača šećera. Već dugi niz godina cijena šećera koju plaćaju američki potrošači bila je 50%-100% veća od svjetske cijene šećera zbog programa podrške cijeni i veoma restriktivnih kvota koje ograničavaju uvoz šećera. Kao rezultat tih programa, proizvođači šećera zarađuju oko 1,7 milijardi dolara ili približno 85.000 dolara po proizvođaču. Većina ovih beneficija ide velikim proizvođačima čiji vlasnici imaju prihode daleko iznad nacionalnog prosjeka. S druge strane, potrošači šećera godišnje plaćaju između 2,9 i 3,5 milijardi dolara više, ili približno 25 dolara po domaćinstvu, u vidu većih cijena šećera.⁽⁸⁷⁾ U posljednjih nekoliko godina, proizvođači slatkiša i drugi veliki korisnici šećera preselili su se u Kanadu, Meksiko i druge zemlje gdje šećer mogu kupiti po svjetskoj tržišnoj cijeni. Kao ilustracija prethodne diskusije o trgovini, ograničenja uvoza koja su „spasila“ radna mjesta u industriji proizvodnje šećera izazvala su gubitak radnih mjesta u drugim industrijama, posebno onima koje intenzivno koriste šećer.

Kao rezultat toga, Amerikanci su na gubitku jer se njihovi resursi rasipaju na proizvodnju nečega što Amerikanci nijesu dovoljno konkurentni da proizvedu, a što bi se moglo nabaviti po znatno nižoj cijeni putem trgovine.

Ipak, Kongres i dalje podržava program šećera i lako je vidjeti zašto. S obzirom na značajan uticaj na njihovo lično bogatstvo, savršeno je razumljivo zašto proizvođači šećera, naročito oni veliki, koriste svoje bogatstvo i politički uticaj da pomognu političarima koji podržavaju njihove interese. I to upravo rade. Tokom svakog izbornog ciklusa, lobisti za šećer i proizvođači šećera doniraju više miliona dolara kandidatima iz Demokratske i Republikanske stranke, kao i političkim akcijskim komitetima. Jedna firma, American Crystal Sugar Company, obično donira oko trećine ukupne sume. S druge strane, bilo bi iracionalno da prosječan birač istražuje ovo pitanje ili da mu daje bilo kakav značajan značaj pri odlučivanju za koga će glasati. Zapravo, većina birača nije ni svjesna da ih ovaj program košta novca. Tako političari imaju korist od nastavka subvencionisanja industrije šećera, iako ta politika rasipa resurse i smanjuje bogatstvo nacije.

Poslije Drugog svjetskog rata, britanska vlada je implementirala niz subvencija za podršku rudarskoj industriji uglja, koja se smatrala vitalnom za ekonomiju i energetsku sigurnost nacije. Subvencije su bile namijenjene održavanju nivoa proizvodnje uglja, očuvanju radnih mjesta u rudarskim zajednicama i obezbjeđivanju stabilnog snabdijevanja energijom za industrijske i stambene potrebe. Međutim, uprkos značajnoj finansijskoj podršci vlade, program subvencija za ugalj suočio se sa brojnim izazovima i na kraju nije uspio da postigne svoje ciljeve. Subvencije su stvorile zavisnost među rudarskim zajednicama, obeshrabrujući inovacije i diverzifikaciju lokalnih ekonomija. Umjesto da olakšaju prelaz na održivije industrije, subvencije su produžile ekonomsku stagnaciju rudarskih regiona i doprinijele društvenim i ekonomskim nejednakostima. Program subvencionisanja uglja u Ujedinjenom Kraljevstvu služi kao upozoravajući primjer kako intervencija vlade u obliku subvencija može favorizovati određene grupe, ali ne uspijeva da riješi temeljne strukturalne izazove ili postigne dugoročne ekonomske ciljeve.⁽⁸⁸⁾

Efekat posebnih interesa često vodi do kontraproduktivnih vladinih akcija koje favorizuju određene industrije na štetu potrošača. Zakon o američkoj trgovačkoj mornarici pruža još jedan primjer. Ovaj zakon, donešen 1920. godine, nalaže da roba koja se prevozi iz jedne američke luke u drugu mora biti prevezena na brodovima koji su izgrađeni u Sjedinjenim Američkim Državama, u vlasništvu američke firme i sa najmanje tri četvrtine posade sastavljene od američkih državljana. Međutim, troškovi izgradnje modernih okeanskih brodova u Sjedinjenim Državama i njihovo upravljanje uglavnom sa američkom posadom često udvostručuju ili čak utrostručuju troškove prevoza. Dok zakon koristi onima u američkoj brodarskoj industriji, on povećava troškove transporta proizvoda između američkih gradova, u isto vrijeme šteti američkim potrošačima.

Zbog toga se roba koja bi se mogla ekonomski prevoziti vodenim putem šalje željeznicom, kamionima ili avionima. Štaviše, pošiljke između američkih gradova često se usmjeravaju preko stranih luka kako bi se izbjegla pravila i ostvarile koristi od nižih troškova prevoza stranih plovila. Na primjer, pošiljke između gradova na obali Zaliva, poput Hjustona ili Nju Orleansa, i gradova na istočnoj obali, poput Njujorka i Bostona, često se prevoze preko zemalja poput Jamajke i Bahama. Slično tome, kruzeri sa zapadne obale koji idu ka Aljasci zaustavljaju se u Kanadi. Ove zaobilazne rute ne samo da povećavaju troškove već i rasipaju gorivo i stvaraju više zagađenja nego što bi to inače bio slučaj.

Veći troškovi transporta uslovljeni Zakonom o američkoj trgovačkoj mornarici posebno su štetni za stanovnike Aljaske i Havaja jer imaju malo drugih opcija osim korišćenja američkih brodova za dobijanje i prodaju robe. Zašto ovaj krajnje neefikasan zakon nije ukinut? Odgovor je očigledan. Koncentrisani interesi u brodarskom biznisu imaju veći politički uticaj od neorganizovanih potrošača koji trpe štetu zbog tog zakona.

Primarna djelatnost savremene politike postala je izvlačenje resursa od šire javnosti kako bi se obezbijedile povlastice dobro organizovanim glasačkim blokovima na način koji će stvoriti većinu u zakonodavnom tijelu. Razmislite o sljedećem: poreski obveznici i potrošači troše otprilike 20 milijardi dolara godišnje kako bi podržali programe za žitarice, pamuk, duvan, kikiriki, vunu i mliječne proizvode – svi imaju sličnu strukturu kao i program za šećer. Politička moć posebnih interesnih grupa takođe objašnjava prisustvo carina i kvota na čelik, obuću, tekstil i mnoge druge proizvode. Federalno finansirani projekti za navodnjavanje, bankarske pomoći, subvencije za sportske stadione, proizvođače etanola i aerodrome u specifičnim okruzima – spisak se nastavlja – sve su to primjeri politika politički motivisanih efektom interesnih grupa, a ne neto koristima za Amerikance.

Slični slučajevi vladinih akcija koje favorizuju određene industrije na štetu potrošača mogu se naći širom svijeta. Na primjer, nekoliko evropskih zemalja, poput Francuske i Njemačke, imaju dugu istoriju pružanja finansijske podrške svojim nacionalnim aviokompanijama, kao što su Air France i Lufthansa,⁽⁸⁹⁾ kroz različite oblike subvencija. Ove subvencije često imaju za cilj održavanje konkurentnosti na globalnom avio tržištu, očuvanje radnih mjesta i podršku nacionalnom ponosu kroz posjedovanje nacionalne aviokompanije. Međutim, može se tvrditi da ove subvencije narušavaju konkurenciju unutar avio sektora, pružajući nepravednu prednost određenim aviokompanijama, posebno nacionalnim prevoznicima, u odnosu na njihove konkurente, uključujući niskobudžetne aviokompanije i prevoznike izvan EU. To može dovesti do viših cijena karata za potrošače, kao i smanjene ponude i inovacija u avionskom prevozu.

Ironično, programi subvencija često promovisani u ime jednakosti gotovo nikada ne postižu svoj cilj, a često imaju i suprotan efekat. Na primjer, u Egiptu je 2014. godine manje od 20% subvencija za hranu otišlo siromašnim ljudima. Subvencije za benzin u većini zemalja najviše koriste srednjoj klasi, dok siromašni hodaju ili koriste javni prevoz. U Indiji, manje od 0,1% ruralnih subvencija za tečni naftni gas (TNG) odlazi najsiromašnijem kvintilu, dok 52,6 % koristi najbogatijem kvintilu. Globalno gledano, daleko manje od 20% subvencija za fosilna goriva koristi najsiromašnijih 20% stanovništva.⁽⁹⁰⁾ Iako svaki od ovih programa pojedinačno nameće mali teret ekonomiji, oni zajedno povećavaju budžetske deficite vlada, rasipaju resurse i značajno snižavaju standard života. Kao što možete vidjeti iz ovih primjera, politička moć interesnih grupa uvijek objašnjava prisustvo direktnih subvencija, carina ili kvota na određene proizvode, i sve ove vrste odluka politički su motivisane interesima posebnih grupa, a ne neto koristima za cjelokupno stanovništvo.

Efekat interesnih grupa takođe ima tendenciju da uguši inovacije i ograniči proces konkurencije. Starija, etablirana preduzeća sa dužim istorijama političkih donacija, boljim poznavanjem lobističkih tehnika i bližim odnosima sa moćnim političkim figurama, predvidivo imaju veći politički uticaj nego start up, preduzetnici i porodična preduzeća. Ona će koristiti svoj uticaj da spriječe nove rivale i uguše inovacije koje ih ugrožavaju.

Razmislite o iskustvu Ubera, kompanije koja koristi tehnologiju da poveže voljne vozače sa potencijalnim putnicima za prevoz. Potrošači koji traže prevoz naručuju automobile preko svojih pametnih uređaja, a Uber aplikacija odmah pruža cijenu, vrijeme čekanja i opcije zajedničkog prevoza. Uber takođe omogućava povratne informacije o vozačima potencijalnim putnicima i obrnuto. Tehnologija smanjuje transakcione troškove. Proces dolaska na i sa lokacije često je brži i jeftiniji od tradicionalnih taksi usluga. Kada je Uber ušao na tržišta velikih gradova širom svijeta, tradicionalna taksi industrija se borila i često uspijevala u usvajanju zakonodavstva koje zabranjuje upotrebu ove tehnologije za zajednički prevoz, sprječavajući tako putnike da dobiju jeftinije vožnje a i mnoge vozače da zarade prihod.⁽⁹¹⁾ Kao rezultat toga, koristi od ove inovativne tehnologije i proširenja obima razmjene bile su usporene, ali ne zadugo. Na kraju, potrošači su odnijeli pobjedu. Danas postoji mnoštvo usluga zajedničkog prevoza širom svijeta.

Iskustvo Tesle, proizvođača električnih automobila, pruža još jedan primjer kako postojeći proizvođači koriste politički proces da bi spriječili ulazak novog konkurenta. Poslovni model Tesle zasnivao se na direktnoj prodaji svojih automobila potrošačima. Međutim, dobro organizovana interesna grupa – etablirani dileri automobila – lobirala je kod državnih zakonodavaca zahtijevajući da usvoje zakone koji zabranjuju proizvođačima da direktno prodaju svoje automobile potrošačima. Otprilike polovina država usvojila je zabrane ovakve direktne prodaje. Ovi zakoni su znatno otežali Tesli ulazak na tržište proizvodnje automobila.

Jedan posebno štetan oblik uticaja interesnih grupa na vladinu politiku, koji je često bio evidentant, naročito u ranim postkomunističkim godinama, uključivao je visoke carine i ograničenja deviznog kursa koja su štitila moćne domaće proizvođače na štetu potrošača. Na primjer, Uzbekistan je u periodima 1996–2003. i 2007–2016. praktikovao ograničenja razmjene deviza kako bi smanjio obim uvoza. Ova ograničenja uvoza rezultirala su većim domaćim cijenama. Ublažavanje ovih ograničenja omogućilo je potrošačima da imaju veći izbor, poboljšan kvalitet robe i niže cijene. Proizvođači koji su se suočili sa većom konkurencijom zbog uvećanog uvoza bili su na gubitku, a slabe industrije bile su primorane da napuste tržište. Iako to može stvoriti gubitke za domaću industriju na kratki rok, zemlja će dugoročno biti u boljem položaju jer će se specijalizovati u oblastima svoje konkurentske prednosti. Opet, važno je napomenuti da su oni koji imaju koristi rašireni, teško ih je organizovati i možda čak nijesu ni svjesni prilika koje im se uskraćuju, dok su oni koji više nijesu konkurentni vrlo svjesni svojih potencijalnih gubitaka. Oni su lako motivisani da pokušaju uticati na politiku, bilo legalnim lobiranjem i donacijama za kampanje ili čak podmićivanjem i drugim oblicima korupcije.

Efekat interesnih grupa glavni je izvor rasta vlade i kontraproduktivnih političkih akcija. Političari provode značajno vrijeme udovoljavajući interesnim grupama i tražeći političke doprinose, a zatim koriste ta sredstva za ostvarivanje uskih interesa, umjesto interesa društva. Odnos između političkih donosioca odluka i interesnih grupa nije samo veliki izvor ekonomske neefikasnosti, već kontaminira i slabi političku demokratiju.

Pisci Ustava Sjedinjenih Američkih Država razumjeli su probleme koji nastaju iz moći posebnih interesa. Nazivali su interesne grupe „frakcijama“. Ustav je nastojao da ograniči njihov pristup federalnoj blagajni. Član I, Odeljak 8, navodi da Kongres može naplaćivati poreze samo za programe koji promovišu zajedničku odbranu i opšte blagostanje. Dugi niz godina, ova klauzula je ograničavala upotrebu opštih poreskih prihoda za pružanje beneficija podgrupama stanovništva na račun šire populacije. Međutim, kroz vrijeme, sudske odluke i zakonski akti izmijenili su njeno značenje. Tako da, kako se trenutno tumači, Ustav Sjedinjenih Američkih Država čini vrlo malo da spriječi političku moć dobro organizovanih interesnih grupa.