Случајот на уставните реформи во Украина

13 април 2016 година

Автори: Роџер Мајерсон, добитник на Нобеловата награда за економски науки (2007); Џерард Роланд, Професор на УК Беркли и Е. Морис Кокс; Тимофиј Милованов, соосновач на VoxUkraine, почесен претседател на КСЕ

Повторливите политички кризи во Украина

На 10 април 2016 година, премиерот на Украина Арсениј Јацењук ја објави својата оставка, навестувајќи дека можеби ќе се кандидира за претседател во иднина. Г. Јацењук го поддржа претседателот на Парламентот Володимир Гројсман, којшто се смета за приврзаник на претседателот на Украина, Петро Порошенко, како негов наследник.

Повторливите политички кризи, краткотрајните влади и раширената корупција се нешто сосема нормално во Украина. Подеднакво нормални се и политичките пресметки помеѓу претседателот и премиерот, освен ако претседателот не го консолидира најголемиот дел од фактичката власт. Меѓутоа, моќните претседатели честопати ја злоупотребуваат својата моќ и можат да бидат спречени само со улични протести, коишто кулминираат со „Мајдани“ што понекогаш доведува до соборување на претседателот. Фрустрирана од политичките конфликти и бавниот напредок на реформите и од елиминирањето на корупцијата од последниот „Мајдан“, украинската јавност активно дискутира за тоа кој би бил најдобриот демократски систем за Украина. Постои добра причина да се верува дека можеби ќе бидат потребни фундаментални уставни промени за да избега Украина од систематскиот модел на политички кризи и на ендемска корупција.

Пропусти во Уставот?

Украина има мешан парламентарно-претседателски систем во кој и премиерот и претседателот имаат контрола врз различни делови од извршната власт. Претседателот директно го избира народот, додека премиерот го назначува Парламентот. Претседателот има овластување над лидерите на локалните власти и над некои делови од националната влада, додека премиерот го контролира најголемиот дел од националната влада. Оваа комбинација на претседателски овластувања над локалните власти со националните министри коишто се одговорни пред Парламентот особено е карактеристична за Украина.

Ова мешање на моќта создава многу можности за внатрешни политички пресметки и обвинувања. Моќта на претседателот да назначува шефови на локалната администрација особено е нефункционална. Назначени од претседателот, овие функционери имаат мал поттик да го прават она за што се избрани; наместо тоа, тие го прават она што го сака претседателот. Истовремено, премиерот ги контролира повеќетомина министри на националната влада. Додека претседателот и премиерот се борат да добијат поголема моќ, националните и локалните власти се фатени во вкрстен оган со функционери од различни нивоа коишто меѓусебно си ги саботираат активностите.

Другиот клучен проблем е што на Украина очајно ѝ треба национален лидер којшто ќе биде посветен на борбата против корупцијата во владата. Уставот на Украина му дава на претседателот овластување да ги назначува, по одобрение од Парламентот, главниот обвинител и шефот на безбедносните служби. Но, за да ја исполни претседателот улогата на лидер посветен на борбата против корупцијата, неопходно е да му се одземе одговорноста за назначување на администрацијата. Истражувањето на наводите за корупција против функционери назначени од лидерот би претставувало политички предизвик за секој лидер.

Украинскиот народ би можел да гледа на својот претседател како на некој што е подготвен да ги води антикорупциските истраги, доколку овластувањата за назначување на извршните функционери целосно се пренесат на премиерот избран од Врховната Рада и на локалните гувернери избрани од локалните совети. Ова ќе ги намали и можностите за политички пресметки и ќе ја подобри отчетноста во владата со тоа што ќе се оневозможи претседателот и премиерот меѓусебно да се обвинуваат за неуспесите на извршната власт.

Споредба на претседателски и на парламентарни системи

Демократиите во светот се поделени на претседателски и на парламентарни системи. Се разбира, не постои совршен демократски систем. Постојат компромиси помеѓу предностите и недостатоците на различните демократски системи. Во следните два дела ќе понудиме сеопфатна компаративна дискусија за претседателските и парламентарните системи и за нивната зависност од различни видови гласачки правила за избор на законодавните тела. (Оваа дискусија е резимирана во табелата на крајот од овој напис.)

Во претседателските демократии, шефот на извршната власт (претседателот) се избира независно од законодавната власт (парламентот). Така, парламентот не може да гласа против одлуките на претседателот, освен преку импичмент, во исклучителни околности.

Во парламентарниот систем, извршната власт (премиерот) го гласа парламентот, којшто исто така има моќ да ја собори владата преку неуспешно гласање за доверба. Според тоа, во парламентарните системи не постои уставна поделба на извршна и на законодавна власт.

Кога мнозинската коалиција ја контролира владата во еден парламентарен систем, таа може брзо и ефикасно да донесува одлуки. Зависноста на премиерот од законодавното мнозинство го зголемува неговиот поттик да ја задржи репутацијата за веродостојно распределување на придобивките од моќта на законодавците коишто го поддржуваат. На членовите на владината парламентарна коалиција, исто така, може да се влијае да поддржат нацрт-закон со тоа што ќе гласаат за доверба од што ќе зависи опстанокот на владата. Како резултат на тоа, парламентарните партии имаат тенденција да бидат подисциплинирани и покохезивни од партиите во претседателскиот систем.

Во еден претседателски систем, има поголема веројатност претседателот да им доделува покровителски придобивки на донаторите коишто можат да ја поддржат неговата кандидатура за реизбор. Потоа, одредбите од посебен интерес од политиката на „свинско буре“ мора да се приложат кон законодавството за да се добие поддршката од законодавците коишто имаат помала партиска дисциплина отколку во парламентарниот систем.

Во парламентарниот систем, ако ниту една партија нема мнозинство во законодавниот дом, тогаш владата може да биде парализиранa додека сите партии коишто заедно формираат мнозинство пратенички места не постигнат договор за формирање влада. Ова честопати се случува неколку недели по изборите, но вообичаено брзо може да се формира нова владина коалиција. Меѓутоа, во еден претседателски систем, таквата парализа на донесувањето одлуки може да продолжи во текот на целиот мандат на претседателот, доколку партијата на претседателот не го контролира законодавниот дом, како што редовно се случуваше во САД во последниве децении.

Партиите во една парламентарна коалиција можат да се закануваат дека ќе ја урнат владата доколку не добијат доволно придобивки од нивното учество во коалицијата. Ваквите закани во еден парламентарен систем можат да создадат ризик од повторливи владини кризи и долги периоди без функционална влада. Но, вториот ризик може да се минимизира со едно уставно правило наречено „конструктивно гласање за недоверба“, при што парламентарната влада може да падне само кога постои алтернативно мнозинство коешто ќе ја замени. Ова правило првпат било воведено во Германија, а сега се користи во многу земји.

Постојат некои примери за функционални претседателски режими каде што овластувањата на извршната власт се ограничени бидејќи законодавниот дом ефективно ја има ограничено тенденцијата на претседателите да ја зголемат својата моќ. Примери на кои можам да се сетам се САД и Чиле. Но, повеќето претседателски режими во светот се стремат кон автократија, бидејќи претседателите редовно вршат притисок за продолжување на својот мандат додека не ги контролираат ефективно сите гранки на власта. Ова може да доведе до злоупотреба на власта од актуелниот претседател којшто знае дека неговите овластувања не се контролирани. Русија и Турција се скорешни примери за ова. Сите земји на Поранешниот Советски Сојуз, освен Молдавија, усвоија претседателски режими и резултатите на тие земји главно не се добри во споредба со парламентарните режими на Централна Европа и на Западна Европа. Историјата на Украина во последниве 25 години е дел од тоа лошо искуство.

Некои земји, вклучително и Украина, користеа комбиниран полупретседателски систем во кој власта ја делат избраниот претседател и премиерот којшто е одговорен пред законодавниот дом. Целта на застапниците на ваквите полупретседателски системи е да се искомбинираат најдобрите аспекти од претседателските и од парламентарните системи, но критичарите сметаат дека наместо тоа, можеби се комбинираат најлошите аспекти од двата система. Се разбира, секој полупретседателски систем може да создаде основен конфликт во извршната власт меѓу претседателот и премиерот.

Еден од првите полупретседателски системи е германската Вајмарска Република (1919-1933 година), којашто пропаднала кога нацистите дошле на власт пред Втората светска војна. Франција денес честопати се смета за полупретседателски систем, но можеби е подобро Франција да се категоризира како парламентарен систем бидејќи (според прифатените норми на „кохабитација“ во Франција) премиерот ефективно ја контролира владата кога законодавниот дом е контролиран од партија различна од онаа на претседателот.

Зависност од изборниот систем

Во некои земји, законодавците се избираат по систем на пропорционална застапеност, каде што делот од местата што ги добиваат различните политички партии е повеќе или помалку пропорционален на уделот на гласовите. Во други земји, законодавците се избираат по мнозински изборен систем во кој има само едно место по изборна единица и тоа е наменето за кандидатот којшто ќе освои најмногу гласови.

Системот на пропорционална застапеност има тенденција да генерира повеќе мали партии во законодавниот дом, што може да го зголеми проблемот со формирање владина коалиција по изборите во еден парламентарен систем. Одлуките се, исто така, генерално побавни и вклучуваат компромиси коишто честопати се неефикасни. Стабилноста на владата честопати се доведува во прашање бидејќи една или повеќе партии можат да се заканат дека ќе престанат да ја поддржуваат владата.

Меѓутоа, мнозинскиот изборен систем може да резултира со недоволно застапени значајни малцински групи во законодавниот дом, доколку тие не се групирани доволно во една географска област за да обезбедат мнозинство во која било изборна единица. Понатаму, мнозинските изборни системи можат да го зголемат проблемот со географско фаворизирање во оние изборни единици чиишто претставници не се дел од владината коалиција. Овој проблем може да се намали со децентрализација на значителни овластувања на локалните власти, така што народот може да биде сигурен во службите на локалната власт дури и кога се надвор од географската основа на владината национална коалиција.

За да се избегнат овие проблеми на отуѓување на недоволно застапените малцинства, вообичаено се претпочита пропорционална застапеност во парламентарните системи. Еден парламентарен систем со пропорционално изборно владеење има тенденција да биде поинклузивен од оној со мнозинско владеење. Друга предност на пропорционалната застапеност е тоа што има тенденција да фаворизира универзални јавни добра над специфични, бидејќи изборната конкуренција се фокусира на привлекување гласови воопшто, а не само во клучните изборни единици. Ова е добро и за заштита на малцинствата.

Во претседателските системи, сепак, фрагментацијата на партиите под пропорционална застапеност може да го направи законодавниот дом помалку способен да ја контролира моќта на претседателот.

Многумина мислат дека за да функционира добро претседателската демократија и да го спречи претседателот да стане автократ, важно е законодавниот дом да се избира преку мнозински изборен систем, како во САД и во Чиле.

Што најдобро може да функционира во Украина?

Во полупретседателскиот систем на Украина, националните министри се одговорни пред Врховната Рада, но лидерите на локалните власти ги назначува претседателот. Оваа поделба на власта создаде сериозни проблеми за Украина на најмалку три начина. Прво, создаде континуиран потенцијал за конфликт во самата влада меѓу националните министри и лидерите на локалните власти. Понатаму, гласачите можат да сфатат дека претседателот може да покаже помал интерес за справување со корупцијата меѓу неговите избрани локални лидери во области каде што има помала поддршка од народот, што ќе доведе до ситуација кога има смисла сите поединци да му се спротивстават на претседателот во оние изборни единици каде што не ја добива очекуваната поддршка. Така, оваа одредба суптилно, но систематски ја зголеми регионалната поларизација на претседателската политика во Украина.

Трето, претседателската контрола на локалната администрација ја намали способноста на гласачите да најдат надежни нови национални лидери во локалните власти. Во многу успешни демократии, избраните лидери на локалната власт можат да ги покажат своите вештини нудејќи подобра јавна услуга, со што стануваат силни кандидати за национално лидерство. Но, кога претседателот на Украина може да назначува и да разрешува лидери на локалната власт, тој може да ја искористи оваа моќ за да ги елиминира сите локални лидери коишто имаат какви било шанси да станат негови силни конкурентни. На тој начин, полупретседателскиот систем на Украина има тенденција да ја ослабне демократската конкуренција.

Она што најмногу ѝ треба на Украина денес е национален лидер којшто е навистина посветен на разоткривање на корупцијата насекаде. Ако и претседателот и премиерот избираат функционери за значајни владини улоги, ризикуваат и двајцата да бидат вмешани во секој поголем корупциски скандал што ќе се појави. Ако народот на Украина сака да има претседател којшто целосно е мотивиран да ја разоткрие корупцијата во сите сегменти, тогаш на претседателот целосно треба да му се одземе правото на назначување на владините функционери. Ова е силен аргумент за придвижување кон вистински парламентарен систем, правејќи ги националните владини функционери целосно одговорни пред Врховната Рада и правејќи ги претставниците на локалната власт во областите и во реоните целосно одговорни пред нивните соодветни совети на областите или на реоните.

Австрија може да биде добар пример за Украина. Претседателот на Австрија директно се избира од народот, но има многу ограничена моќ над владата. Ова отстранување на директната владина одговорност им овозможи на претседателите на Австрија да станат искрени застапници на широкиот јавен интерес во земјата. Како резултат на тоа, австриските претседатели имаат тенденција да станат многу популарни и редовно се реизбираат со големо мнозинство (дури и кога партијата на претседателот нема добри резултати на другите избори).

Горенаведените аргументи за намалување на претседателските овластувања и за рецентрализирање на локалните власти не зависат од каква било реформа на изборниот систем на Украина. Но, некои се залагаат за изборна реформа којашто би ги зголемила пратеничките места доделени со пропорционална застапеност од 50 % од Врховната Рада на 100 %. Доколку се елиминираат едночлените изборни единици, тогаш би станало поважно да постојат отворени партиски списоци што ќе им овозможат на гласачите да одредат кои поединци сакаат да ги изберат први, меѓу оние што ги номинира партијата за нивниот регион. Доколку се применува пропорционална застапеност во големите изборни единици со 20 или повеќемина претставници, тогаш секоја коалиција на партии што би можела да формира владејачко мнозинство во Врховната рада многу е веројатно да вклучи барем некои претставници од секоја изборна единица. Така, изборните реформи би можеле да помогнат и за намалување на регионалната поларизација во Украина.

Крајната моќ за одлучување за кое било прашање поврзано со уставните реформи во Украина мора демократски да им припаѓа на граѓаните на Украина. Општо земено, актуелните лидери обично се спротивставуваат на какви било измени коишто би ја намалиле нивната моќ, со што уставните реформи веројатно не би биле успешни без значителна јавна поддршка. Ваквиот отпор кон уставните реформи не е нужно лоша работа, бидејќи стабилноста во владата е важна и затоа уставите треба да се менуваат само кога има голема потреба за тоа. Овој есеј служи како доказ за народот на Украина, сугерирајќи дека е клучен момент внимателно да се размисли за можните уставни промени.

Компромиси помеѓу различни демократски политички институции

Претседателски мнозински избори

Парламентарни мнозински избори

Претседателски пропорционални избори

Парламентарни пропорционални избори